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我国《环境保护法》的功能演变

发表时间:2015-07-01 15:20:00

核心提示:从1979年制定的《环境保护法(试行)》到1989年《环境保护法》,再到现在开始修改《环境保护法》,每一个阶段都是《环境保护法》

从1979年制定的《环境保护法(试行)》到1989年《环境保护法》,再到现在开始修改《环境保护法》,每一个阶段都是《环境保护法》作为我国的环境基本法在功能上的演进和改变。环境基本法统领环境法体系中的各个单行法律,同时也规定一些具体的环境法律制度,发挥着各种层次的法律功能。79年试行法主要体现促进经济发展、保护自然资源、污染防治和宣传教育的功能,89年《环境保护法》在功能上发生转变,从促进经济发展转向保护环境和经济社会发展相协调,从保护自然资源和污染防治并重转向着重污染防治,从主要规制民事主体转向规制民事主体和政府并重。近20余年里,环境保护法的功能发生了许多改变。在新阶段,修订《环境保护法》要真正落实其作为环境基本法的功能,提升生态环境保护功能,强化政府的环保职能等。

一、法律功能和环境基本法的功能

(一)法律功能
在法学领域,法律功能是法理学的一个范畴,有着特定的含义,主要存在于法律社会学中,并且各种法学理论对法律功能的认识也存在差异。美国社会学法学代表人物庞德认为,法律的功能在于调节、调和与协调各种错杂和利益的冲突,使满足的利益最大化。我国法学理论中对法律功能展开论述的并不多,可能是出于认为法律功能与法律目的、法律的作用、法律的任务是一样的,或者有较大的重合。事实上,这些与法律功能只是相近的概念,他们之间存在差异。法律功能,是指法律作为一个体系或部分,能够通过自己的活动(运行)造成一定客观后果,并有利于实现法律价值,从而体现其在社会中的实际特殊地位的关系。法律功能以法律目的为引导,只有立法者将自己的立法意图制定于法律中,成为法律目的以后,才能衡量法律功能是否按法律目的所指引的方向在发挥,法律功能实现的后果也有可能与法律目的相反。法律功能因法律结构属性与社会发生关系的状态来表明该法与社会的适应程度。

法律功能有很多分类,包括法律的政体功能和部分功能,法律的基本功能和辅助功能,法律的显性功能和隐性功能,法律的正功能、反功能和非功能等。法律实施并不是法律功能必然体现,有些法律可能不需要实施,却发挥着法律功能。

(二)我国环境基本法的功能
我国当前的环境基本法是《环境保护法》,本部分所指的环境基本法是指1989年制定通过的《环境保护法》。因此,环境基本法的功能,是指环境基本法作用于环境和资源保护活动中所产生的社会关系的功能。一方面,该法是部门法中的一个法律。按照法律功能分类中的整体功能与部分功能的分类来说,环境法是依据法律调整对象划分出来的一个部门法,《环境保护法》只能在环境法部门中发挥特定作用。另一方面,在环境法领域,《环境保护法》作为环境基本法,应当发挥着基本法的功能,统领环境法领域的全部下位法。不管怎样,我国《环境保护法》的各种功能必须从其本身在法律体系的地位、法律结构属性等方面来说明。

1.我国环境基本法的统领环境法体系的功能

除了我国,世界上许多国家都制定了本国的环境基本法。在美国,很多学者认为其环境基本法是《国家环境政策法》,是世界上最早的一部环境基本法,它宣誓了美国最新的环境理念和环境政策,首次建立的环境影响评价制度,创立公众参与制度,该法与美国社会相互作用四十多年,期间各种环境法律在其基础上被制定,完全改变了美国的环境状况。在日本,其最新的环境基本法就叫《环境基本法》,在俄罗斯,2002年新修订的《环境保护法》取代1991年的《自然环境保护法》成为了该国在环境保护和资源利用方面的基本法律。

在我国环境法体系中,环境基本法处于仅次于《宪法》的最高法律地位。在环境法体系中,《环境保护法》规定的内容比较广泛,包括环境监测制度、环境标准制度、合理开发利用自然资源制度、污染和公害防治、环境规划和环境影响评价等制度。作为环境单行法律的上位法,其他环境单行法律的制定一般都不得与环境基本法相违背,而要保持立法上的一致性。

现行环境基本法对我国环境保护的目的、范围、方针政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织结构、法律责任等重要问题都做了原则性的规定,所以具有原则性和政策性的特点。只有环境基本法这块“牌子”先立起来,其他各项环境法律法规才能正常“营业”。对于基本法的一些原则性规定,以《环境保护法》第6条为例“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。该条后段规定一切单位和个人有对破坏和污染环境的行为有检举和控告的权利是公民环境诉权,体现的是1982年《宪法》规定的公民基本权利之公民在环境事务上的民主权利,但是在《民事诉讼法》没有对此作出具体规定的前提下,单位和个人去法院进行起诉,法院并不会受理。又如一些政策性的规定,以《环境保护法》第8条为例,规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励”。该条可以看做是法律作出的环境保护激励政策规定,也是公共参与政策的规定,但国家具体如何实施政府奖励还要依据其他相关法律的规定。

2.环境基本法作为一部普通法律的功能体现

现行环境基本法是一部综合性的法律,也规定了一些可用于具体法律实务的法律适度,如《环境保护法》第26条三同时制度,“建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用”,第36条对违反“三同时”的法律责任作出了规定。还有环境影响评价制度,在《环境影响评价法》制定通过之前,《环境保护法》是环境影响评价活动的实体法依据。在试行法阶段,《环境保护法(试行)》是当时国内可以依据的唯一环境法律,发挥着重要的功能。

3.环境基本法隐性功能的发挥

《环境保护法》是一部综合性的法律,对很多问题只作原则性的规定,但这不代表这不法律就不具有对实在的环境法律行为不产生作用。

环境保护法》在运行的几十年里却发挥着许多超出立法者意图的隐性功能。法律的隐性功能是指法律对社会的影响后果是看不见的或者是出乎立法者预料的而产生的功能。

最为典型的是《环境保护法》确立的环境保护与经济发展相协调的原则。《环境保护法》第4条规定“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。该原则的核心是树立正确理解和处理环境保护与经济发展之间的关系。“把环境保护提高到计划发展和持续发展的高度,并纳入到国民经济与社会发展计划之中,有利于国家通盘考虑各个方面的因素,有计划地发展环境保护事业根据国情及其所提供的可能性,保证在国民经济与社会发展的同时,实现保护与改善环境的目的。”但是,正是这条原则,在很多情况下都被私下解读为“经济为先,环境保护为次要”。政府在主导经济发展过程中,确实考虑环境保护,却是如何通盘考虑环境保护和经济发展的关系,以便牺牲环境保护来获取更高的GDP增长率。

二、我国环境基本法实施各阶段的具体法律功能转变

(一)《环境保护法(试行)》的具体法律功能

20世纪60,70年代是世界各国战后建设过程中环境和资源的最动荡时期,比较典型的是日本爆发的诸多震惊世界公害事件,美国消费主义盛行带来的生态环境破坏以及后来石油危机。当时大家国家正经历计划经济时期大跃进等活动后三年自然灾害,不得不反省国内环境保护和资源利用政策的正确性。1972年,我国政府代表团出席在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议,我国领导人得以有机会学习世界发达国家的环境法理念和制度,认识到本国开展环境保护的重要性。国务院于1973年8月召开全国第一次环境保护工作会议,会后颁发《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,作为第一个环境保护规范文件启动了环境保护综合立法。1979年9月13日全国人大常委会通过我国建国以来的第一部综合性环境与资源保护基本法,即《环境保护法(试行)》(以下简称“试行法”)。可见,我国环境基本法是在国际环境法律发展浪潮下被催生出来的,带着一种前瞻性,但又脱离不了计划经济时代的烙印。

1.促进经济发展的功能

《环境保护法(试行)》的任务是,根据其第2条规定,保证在社会主义现代化建设中,合理地利用自然环境,防治环境污染和生态破坏,为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境,保护人民健康,促进经济发展。从这个任务内容来看,可以当时环境基本法的功能并不仅仅是保护环境和资源本身,更将环境基本法当做调控经济的手段之一。虽然该法于十年动荡后,并在当时新修正《宪法》的基础上制定颁布,但是立法工作不是一蹴而就的。我国领导人早在1972年就接触世界上的环境保护思想,只是基于国内的政治和经济情况,我国作为贫穷的发展中国家放弃快速经济发展而追求生态环境保护和资源保存显然是不切合实际的。试行法必然在一定程度上沿袭我国在那个时代为维护工人身体健康、职业病防治而展开环境保护的目的。从另一个角度来说,在当时人口越多经济力量越强大的观念下,提高人的身体健康也是保存经济力量的路径。立法者希翼这个试行法对当时发展经济活动中产生的环境破坏和污染发生作用,从而实现试行法的促进经济发展的功能。

上世纪70年代我国法学研究基本处于停滞状态,我国当时也没有正统的经济法概念,所以这个促进经济发展的功能并非现在经济法领域所指的宏观调控法所具有的功能,而是更加倾向于促进经济的政策性功能。

2.保护自然环境的功能

当时我国自然生态破坏的现象非常严重,该试行法规定了自然环境保护的基本政策,并以此为原则性规定制定相关具体的法规,加强和完善自然环境的保护。试行法的这部分规定了土地利用、水资源利用、矿产资源利用、森林资源的保护和利用、野生动植物的保护和利用等自然资源的保护和利用都作出了一些原则性的规定。试行法颁行后的十年中,依据这些原则性规定,我国相继出台了《矿产资源法》(1983年3月通过)、《森林法》(1984年9月通过)、《草原法》(1985年6月通过)、《渔业法》(1986年1月通过)、《土地管理法》(1986年6月通过)、《水法》(1988年1月通过)等自然资源单行法,还有大量配套运行的行政法规。所以,试行法保护自然环境的规定体现的是环境基本法的统领性功能,是环境基本法调控自然环境的基本功能,其他自然资源单行法律发挥辅助功能,辅助基本功能的实现。

3.防治环境污染的功能
我国改革开放以前一直重视工业、大力发展工业,造成了非常严重的工业污染,特别是工业企业排放物和城市公用设施的不足,对环境、资源和人民身体健康都是十分重大的损害。试行法用了整一章共十条规定了“防治污染和其他公害”的相关事项,主要是对“工业三废”作了诸多禁止性规定。到目前为止,污染防治仍然是我国环境资源法律的主要组成部分。

4.宣传教育的功能
1979年《环境保护法(试行)》刚实施的时候,我国国民对环境法知之甚少,甚至就没有听说过环境法,更不懂环境被污染和被破坏要付出巨大的代价来修复。环境科学研究和环境法研究就是一张白纸,缺乏科学和理论支撑,这对保护环境的宣传形成了很大障碍。环境法不同于普通刑事、民事法律,人们可能不懂法,但是可以依据基本社会道德、乡风习俗等来预见基本违法性,因为刑事、民事法律很大一部分是对违反道德规范等内容的法律确定。而环境法是全新的、被创造出来的法律规范,人民没有在以往生活中认识过,人民在不知环境法的前提下,恐怕很难遵守环境法律。试行法第五章对“科学研究和宣传教育”作了专章规定,通过鼓励环境科学研究和宣传环境保护工作的重要性,发挥了环境基本法的教育和指引功能。

(二)《环境保护法》从试行法到正式法的具体法律功能转变

1.从促进经济发展向协调环境和经济社会发展的功能转变

79年到89年,全国工作重心转向经济建设,环境基本法也因此很快面临改革开放带来的经济发展浪潮,各级政府开始招商引资,寻求快速经济发展,更多新环境问题产生了,环境保护和经济发展的关系也发生了变化。虽然《环境保护法(试行)》被实施,其第5条已经规定在制定国民经济发展规划时必须对环境的保护和改善进行统筹安排,但是试行法在高速经济发展面前倍显无奈。修复被污染和破坏的生态环境,即“先发展后治理”的路子需要付出高昂的代价,环境保护规划不是简单的作为经济调控的一种计划性手段,而是和经济和社会发展规划相平等的一种规划,但是这还没有走出“以经济建设为中心”的党的基本路线。《环境保护法》第4条规定“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。这进一步发展、充实和明确了环境保护同经济社会发展向协调原则,环境保护基本法正式形成协调环境和经济发展关系的功能。

2.从保护自然资源和污染防治并重向着重防治污染和其他公害的功能转变

79年试行法对保护自然资源和防治污染、公害分别用了专门的章节来规定,并且总则第1条明确规定本试行法是根据《宪法》第11条“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”的规定来制定的,法律对自然资源的保护和对污染、公害的防治基本是置于同等地位的。89年《环境保护法》的立法目的转变为“保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展”,重点转向防治污染和其他公害,并没有用“保护自然资源”的表达。这一方面是因为,82年《宪法》在“总纲”第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害”,将保护和改善生活环境和生态环境上升为一项基本国策,制定环境基本法时当然要依据宪法;另一方面,在79年到89年的十年中,在保护自然资源法领域,相关的几部重要的自然资源单行法律都得到了制定,而在污染防治法领域,只有1984年5月制定通过的《水污染防治法》,现在环境法律体系中被熟悉的《大气污染防治法》(2000年4月通过)、《环境噪声污染防治法》(1996年10月通过)、《固体废物污染环境防治法》(1995年通过)都是90年代以后制定颁布的环境单行法律。所以,《环境保护法》去除保护自然资源的一些规定,代之以保护环境的规定,同时保留并修改了相关防治污染和其他公害的法律规定。可以看出环境基本法的法律条文结构和当时环境法律体系建设的情况是相适应的。也意味着,环境基本法的法律功能发生了转变,转向防治污染和其他公害为主。

3.从规制民事主体为主向规制民事主体和政府并重的功能转变

79年试行法中大半法律条文都没有指明具体法律主体,按照试行法的立法环境来理解,主要为国务院及所属部门、各级人民政府和企事业单位,其中对国务院及所属部门、各级人民政府的规制主要体现职责确认,环境基本法主要的规制对象是企事业单位。89环境基本法的法律条文更加体现法律条文的规范性和技术性,明确规定了具体的法律主体,或企事业单位,或国务院及所属部门、各级人民政府,还对公务人员在履行职责过程中的违法行为作出规定。其中,国务院及所属部门、各级人民政府的职责进一步明确化。受环境基本法约束的主体从民事主体为主变成民事主体和政府并重。

4.环境基本法的处罚功能得到补充并强化

一般,一部法律的最后一章总是“法律责任”,但是79试行法的最后一章为“奖励和惩罚”,用两个条文分别规定了奖励和惩罚。事实上,规定了“惩罚”内容的条文并不是惩罚,而是处罚。惩罚一般要求行为人承担大于过错的责任。试行法规定了“批评、警告、罚款,或者责令赔偿损失、停产治理”五种处罚形式,但都是原则性规定。89年《环境保护法》增加了法律责任一章,规定了违反《环境保护法》后所要承担的具体法律责任。环境基本法处罚功能得到补充并强化,真正改变了污染环境和破坏生态、行政主体不依法履行环境责任不受处罚或不承担责任境况。

(三)《环境保护法》运行20余年的功能进化

1.利益调控功能的产生

现代环境伦理学的发展提倡环境保护要协调好人与自然的利益、公共利益和私人利益、整体利益和局部利益、当代人和后代人的利益、物种间的利益等等。近几十年的环境法理论发展,追求人与自然的和谐,注重提倡在满足当代人的物质和学问需要的前提下不损害后代人的物质和学问需要。国家和政府也逐渐认识到“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”中的缺陷,可持续发展的政策必须在新的环境基本法中有所体现。在提倡生态文明的视野下,保护生态环境、实现可持续发展的国家长远利益恐怕应当居于首要位置,环境保护优先于经济发展。

2.为公民实现环境权利和履行环境义务保驾护航

环境保护不能缺少公民参与,公民参与到环境保护中的最好方式就是实现环境权利和履行环境义务。我国《环境保护法》和其他环境法律对公民参与环境保护的规定非常少且不具体。现实中非常多的公民个体、环保组织参与到环境保护中的影响性事件证明公民已经将环境保护作为一种义务在履行。法律和政府更需要对公民的权利和义务进行保障。环境基本法需要有为公民实现环境权利和履行环境义务保驾护航的功能。

3.突出和强化政府责任

在发展市场经济的三十多年里,大家可以看到这三十多年发展的同时正是环境问题恶化最严重的三十多年,虽然有《环境保护法》和其他诸多环境法律,但都没能遏制住环境问题的产生和发展,这其中的重要一点就是我国政府部门之间缺少相互协作,各自最求自己的利益,特别是有些部门为了纯粹的经济利益大力招商引资,引进企业,污染和破坏当地的生态环境。所以,环境保护首先是一项国家任务,各个国家机关必须坚定不移地实行环境保护基本国策,在自己的职责范围内促进和保证环境保护法律规定和环境保护目标的实现。特别要落实环境保护部门的执法权利,不可再出现有公众认为环保部门没有环境处罚的权力。突出和强化政府责任十分迫切且必要。

三、补全《环境保护法》的功能

(一)真正确立《环境保护法》的基本法功能

在《环境保护法》是存是废的大讨论中,有学者建议将现有的《环境保护法》修改为一部污染防治方面的综合性法律,自然资源法自己制定一部具有基本法功能的《自然资源基本法》来统领现有的资源利用和保护方面的法律法规,从而将自然资源保护方面的规定从《环境保护法》中分离出去。也有学者认为自然资源保护是环境保护不可分割的一个部分,《环境保护法》应当统领污染防治和自然资源方面的法律。修改《环境保护法》应当立足于整体环境观,科学地反映环境整体性的内在要求,所以应当确立环境、资源与生态环境融合的整体环境观,体现对环境和自然资源进行综合保护、管理和开发利用的精神。发挥环境基本法的防治环境污染和其他公害、保护自然资源、保障生态安全的综合性功能。

(二)新《环境保护法》的功能进步

1.提升生态环境保护功能

现行《环境保护法》关于生态环境保护在第17条至第19条有所规定,但规定过于原则,不易操作,也不全面。没有规定自然保护区、风景名胜区等特殊保护的区域的法律地位,也缺少诸如保护生物多样性等的规定,致使《环境保护法》保护生态环境的功能低下。未来《环境保护法》要提升生态环境保护功能,将湿地、森林公园、国家公园等生态区域作为法律保护的环境的一部分,并将建设生态文明作为环境法的目的之一。

2.环境优先原则的确立

环境优先原则的确立是环境保护和经济发展原则的替代。依据现代环境伦理价值观确立《环境保护法》的环境优先原则。现代环境伦理将人类道德关怀和权利主体的范围扩展到了各物种,甚至整个生态系统,提倡可持续发展和生态文明。环境伦理是环境法治的基础,是环境法治的价值内核。《环境保护法》更要体现对环境内在价值的体现,确立环境优先于经济和社会发展,是经济和社会发展同环境保护相协调。

3.强化政府的环保职能

有学者认为此次《环境保护法》修改的最核心的任务就是强化政府的环保职能,同时建立政府环境保护责任制度,以克服“市场失灵”。我国环境保护工作一直是以政府为主导的,基本是在政府的领导和指挥下进行,而我国从上世纪80年代以来,一直没能摆脱环境状况的的严峻局面,没能有效扭转环境恶化的势头,这可以说明政府的环保职能的履行不够成功。“唯GDP”发展观对地方政府环保履职产生了很大的负面影响,法律上缺乏规范和制约政府有关环境的行政行为的制度,这使得政府的环保职责总是履行不到位。过去的环境保护法律偏重于管制企业,很少对政府行为的规范和制约,很多事例证明,政府往往是居于企业背后的环境问题的最终制造者。所以,环境法发展新时期,新的《环境保护法》必须加强政府的环保职能。这种强化,体现在新《环境保护法》的法律结构上,应当是设置整一个章节来规定有关国家机关的环境保护职责,建立环境保护目标责任制,协调好环保部门和想换部门的职责,以及相关部门之间的配合和联动。


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